Căng thẳng biển Đông tác động như thế nào đối với ASEAN? - Tin không lề

Căng thẳng biển Đông tác động như thế nào đối với ASEAN?

Dựa trên đánh giá những tranh luận về ASEAN, bài viết cho rằng chúng ta nên tránh hiểu sai những mục tiêu của ASEAN. Tác giả cũng đặt câu hỏi tại sao những tranh chấp Biển Đông nên được cho là trung tâm đối với ASEAN. 
Tác động của căng thẳng Biển Đông đối với ASEAN
Tác động của căng thẳng Biển Đông đối với ASEAN
Một đánh giá tác động của các tranh chấp Biển Đông đối với ASEAN vào thời điểm quan trọng này trong quá trình tiến hóa của nó về căn bản phụ thuộc vào việc người ta nghĩ ASEAN là một tổ chức như thế nào. Cá nhân các nước thành viên ASEAN đã thông qua một bản hiến chương vào năm 2008 đưa ra các mục tiêu chính thức của tổ chức này. Một vấn đề trọng tâm là ASEAN sẽ trở thành một cộng đồng kinh tế và chính trị-an ninh duy nhất. Nhưng các chuyên gia hàng đầu vẫn không nhất trí về việc ASEAN đang và nên trở thành một tổ chức như thế nào, những thách thức mà tổ chức này phải đối mặt là gì, và liệu ASEAN có thể đối phó với hoặc thậm chí vượt qua những thách thức đó hay không. Do đó, tốt nhất là đánh giá những tác động của căng thẳng Biển Đông đối với ASEAN trong bối cảnh các đánh giá “dưới con mắt của người chứng kiến” về mục tiêu, các thách thức và triển vọng của tổ chức.


Bài phân tích này lập luận rằng có một số lý do để đặt câu hỏi tại sao các tranh chấp Biển Đông nên được coi là “trọng tâm” đối với ASEAN hoặc tại sao ASEAN cần có một lập trường thống nhất về các tranh chấp. Thực tế rằng ASEAN lần đầu tiên trong lịch sử đã thất bại trong việc đưa ra một bản thông cáo chung vào năm 2012 do những bất đồng về vấn đề Biển Đông không có nghĩa là vấn đề này có “vai trò trung tâm” đối với ASEAN hay ASEAN là một tổ chức vô ích. Tuy nhiên, cũng có những lập luận về lý do tại sao ASEAN cần phải gắn kết và có trách nhiệm về vấn đề Biển Đông, và những dấu hiệu giới hạn rằng nó đang ngày càng trở nên như vậy. Sự cân bằng này được xem xét dưới nhiều sắc thái và dễ thay đổi do các động lực đang chuyển đổi và phức tạp của bản thân các tranh chấp này. Nhưng một bản đánh giá bền vững hơn về tác động của các tranh chấp Biển Đông đối với ASEAN có thể được thực hiện nếu đánh giá các luận điểm chính về mục đích, thách thức và triển vọng của ASEAN.

Đối chiếu những lập luận này, tác động của các tranh chấp Biển Đông đối với ASEAN rất khác nhau. Và có một số bất ngờ, bao gồm sự xuất hiện rất mờ nhạt của vấn đề Biển Đông trong các cuộc thảo luận về tương lai của ASEAN. Nếu đứng trên lập trường rằng ASEAN nên trở thành thứ mà bản hiến chương đã đề ra – một cộng đồng, thì sự thống nhất về Biển Đông là một mục tiêu hợp lý. Tuy nhiên xét các thách thức hàng đầu đang đe dọa việc lập ra một cộng đồng ASEAN thực sự, các tranh chấp Biển Đông là điều ít quan trọng nhất trong các vấn đề xây dựng cộng đồng ASEAN. Nếu cho rằng ASEAN nên đặt tầm nhìn đơn giản là vào việc chia sẻ một tiếng nói ngoại giao và tạo điều kiện cho hợp tác giữa các thành viên và với các đối tác bên ngoài, thì ta sẽ không phải lo lắng quá nhiều về các quan điểm và các hành động “đi chệch ra khỏi vấn đề chính” của ASEAN đối với Biển Đông. Tuy nhiên, những mục tiêu tối thiểu này sẽ cho thấy sự gắn kết nhiều hơn về các tranh chấp Biển Đông so với được thể hiện cho đến nay, tức là “một tiếng nói chung” thực sự.

Có một nghịch lý: Nếu người ta có những tham vọng lớn (một cộng đồng) đối với ASEAN, thì sự thống nhất về vấn đề này là một điểm cơ bản hợp lý mặc dù không phải mục tiêu tức thời; nếu người ta có những mục tiêu tối thiểu đối với ASEAN (một tiếng nói và sự hợp tác chung), thì sự thống nhất về vấn đề này không quan trọng lắm nhưng làm giảm một cách rõ ràng hơn giá trị của việc đạt được những mục tiêu này. Nếu người ta có một tham vọng theo đường lối ôn hòa đối với ASEAN, suy nghĩ về tổ chức này đầu tiên và trước hết với tư cách như một dự án xây dựng quốc gia và nhà nước gắn với các quy chuẩn mẫu số chung thấp nhất, chủ nghĩa khu vực gia tăng và chủ nghĩa thực dụng, thì lập trường của ASEAN về Biển Đông là “sự lựa chọn đúng theo kiểu Goldilocks”. Nếu người ta cho rằng những vấn đề của ASEAN chủ yếu là về sự gắn kết và năng lực nội bộ, và không phải các quan hệ bên ngoài, thì các căng thẳng Biển Đông còn rắc rối gấp đôi, bởi chúng tạo ra sự phức tạp cho cả quan hệ bên ngoài cũng như sự gắn kết và năng lực.

Các đánh giá về mục đích, thách thức và triển vọng của ASEAN

Khi ASEAN tiến tới thời hạn mục tiêu vào cuối năm 2015 của mình để trở thành một cộng đồng kinh tế và chính trị-an ninh duy nhất, cũng như kỷ niệm 50 năm thành lập vào năm 2017, các chuyên gia hàng đầu nhất trí rằng tổ chức đại diện cho 10 quốc gia thành viên đa dạng và hầu hết đều đang phát triển này đang phải đối mặt với những thách thức quan trọng. Họ không nhất trí về bản chất của những thách thức này, phải làm gì để giải quyết chúng, và liệu ASEAN có thể đối phó với hoặc thậm chí tồn tại qua những thách thức này hay không.

Chẳng hạn, nhà cựu ngoại giao Singapore Barry Desker lập luận rằng “việc hội nhập ASEAN vẫn là một ảo tưởng”. Ông than vãn về “việc hệ thống hóa các quy phạm hiện có thay vì cải tiến đột phá” khi ASEAN thông qua một hiến chương hợp pháp vào năm 2007, việc không chấp nhận “các đề xuất đổi mới và đột phá cho sự hội nhập ASEAN” và sự phụ thuộc vào “việc ra quyết định đồng thuận, mà dẫn đến một phương án tiếp cận bảo thủ, mẫu số chung thấp nhất… hoặc ‘Phương cách ASEAN’ mà hiện đã trở nên gắn chặt trong các cấu trúc thể chế khu vực và là một trở ngại trong các nỗ lực xây dựng cộng đồng”. Desker tuyên bố rằng ASEAN vẫn chưa tiến xa đến mức nó có thể và nó nên làm, dù liên quan đến việc xây dựng cộng đồng như đã đặt ra trong bản hiến chương hay vấn đề hội nhập kinh tế.

Trong khi đó, Muthiah Alagappa lại không đồng ý với mục tiêu tự tuyên bố của ASEAN là tự mình xây dựng cộng đồng, mô tả việc đó như một trách nhiệm nặng nề không thể đạt được và nên được “khéo léo né tránh” để ủng hộ cho việc tập trung vào các năng lực cốt lõi (dù còn hạn chế) như một tổ chức liên chính phủ. Ông mô tả những năng lực này là “làm tăng cường tiếng nói ngoại giao của các nước ASEAN, hợp pháp hóa bản đồ chính trị của Đông Nam Á, tạo điều kiện cho hợp tác song phương và đa phương giữa các nước thành viên trong những lĩnh vực nhất định, củng cố an ninh của các nước thành viên, và xây dựng trật tự trong khu vực”. Đánh giá căn bản của ông là ASEAN đầu tiên và trước hết là một công cụ cho một quốc gia chưa hoàn thiện và kế hoạch xây dựng nhà nước ở khu vực Đông Nam Á; không phải một bài thực hành xây dựng cộng đồng theo đúng nghĩa của cụm từ này.

Nhà phân tích đến từ Singapore Alan Chong, với tuyên bố “sự gắn bó của ASEAN với chủ nghĩa dân tộc và quốc gia-nhà nước vẫn chưa kết thúc”, đã lặp lại ý kiến của Alagappa với việc nhấn mạnh vào vai trò của ASEAN trong xây dựng nhà nước và quốc gia, nhưng ông cũng nói rằng ASEAN có các bản thỏa thuận mang tính quy phạm rất cơ bản (“Phương cách ASEAN”), và chính phủ các nước thành viên rất thực dụng. Chong viết: “Việc coi chủ nghĩa khu vực của Đông Nam Á là một quỹ đạo tăng dần cần trải qua kiểm tra thực tế… Chủ nghĩa khu vực Đông Nam Á được vây quanh bởi nền chính trị của chủ nghĩa dân tộc, việc duy trì các khuôn khổ có tính quy phạm của ASEAN, và chủ nghĩa thực dụng như một đức tính ngoại giao”.

Amitav Acharya đóng khung các vấn đề hiện tại của ASEAN trong tính hai mặt của các vấn đề bên ngoài và bên trong. Ông viết rằng những thách thức của ASEAN “liên quan ít hơn đến môi trường bên ngoài của nó, chẳng hạn như những chính sách và sự tương tác của các nước lớn, và liên quan nhiều hơn đến những căng thẳng trong sự gắn kết nội bộ và năng lực của ASEAN, đặc biệt là do số lượng thành viên mở rộng và chương trình nghị sự”. Acharya đề xuất: “Để tự khôi phục, ASEAN có lẽ cần phải làm điều mà một công ty lớn đang đối mặt với sự cạnh tranh và lợi nhuận suy giảm vẫn làm: thu hẹp quy mô. Không phải là về số thành viên, hoặc nhân viên, dù sao con số này vẫn nhỏ, mà là các lĩnh vực vấn đề”. Bỏ qua việc ASEAN không hề giống một công ty lớn, một sự tái cơ cấu chiến lược để giải quyết các lĩnh vực vấn đề chủ yếu ở bên ngoài sẽ gần như không làm gì để củng cố tổ chức này nếu các vấn đề căn bản của nó xuất phát từ các vấn đề “năng lực và sự gắn kết nội bộ” mà cần được cam kết thêm.

Nổi lên giữa những đánh giá được lựa chọn này về ASEAN hiện nay là sự đề cập hiếm hoi đến các tác động của Biển Đông, bất chấp thực tế rằng mặc dù các căng thẳng bao gồm các cuộc đụng độ bạo lực đã diễn ra liên quan đến các tuyên bố chủ quyền trên Biển Đông trong hàng thập kỷ, kể từ năm 2009, những căng thẳng gay gắt đã hồi sinh do các tuyên bố chồng lấn giữa ASEAN, Trung Quốc và thậm chí cả Đài Loan. Trong khoảng 20 tháng vừa qua, hoạt động cải tạo mạnh mẽ và bành trướng của Trung Quốc cùng với các tuyên bố và một số hoạt động của Mỹ (chẳng hạn như cho máy bay quân sự bay gần các dự án cải tạo của Trung Quốc) nhằm đảm bảo quyền tự do đi lại trên không và trên biển đã mang lại những lo ngại thực sự về khả năng của một cuộc xung đột. Trong các đánh giá của chuyên gia về những thách thức và định hướng của ASEAN đã được thảo luận ở trên, Biển Đông không được coi là một thách thức đặc biệt quan trọng đối với tổ chức này.

Alagappa không hề nhắc đến Biển Đông trong bản đánh giá của ông. Desker, một cách tò mò, cảnh báo rằng “khả năng các đối tác bên ngoài định hình quan điểm của các thành viên ASEAN trong các vấn đề khu vực như các tuyên bố chủ quyền biển cạnh tranh nhau trên Biển Đông có thể làm suy yếu các nỗ lực tạo ra một tầm nhìn ASEAN nhất trí” – thay vì sự bất lực hoặc không sẵn sàng của chính ASEAN để đưa ra một lập trường thống nhất. Chong đề xuất rằng vấn đề Biển Đông phải được các quốc gia trong khu vực sử dụng để khai thác chủ nghĩa dân tộc và “Bộ quy tắc ứng xử của các bên trên Biển Đông (COC) chắc hẳn cần phải vẫn càng mơ hồ càng tốt để có thể đạt được điều gì đó như một nền hòa bình lâu dài, dù không hoàn hảo, giữa các bên tuyên bố chủ quyền”. Nói cách khác, ASEAN đang xử lý vấn đề Biển Đông phù hợp với các mục tiêu khu vực của mình và như những lợi ích có tính quy phạm và thực dụng của nó điều khiển.

Trong số những chuyên gia này, Acharya đề cập vấn đề Biển Đông một cách bao quát nhất, nhưng hạ thấp mối đe dọa đối với ASEAN. Ông viết: “Mối đe dọa từ Trung Quốc chỉ dành cho các vùng lãnh thổ và vùng biển ngoài khơi bị tranh chấp của các nước thành viên ASEAN hơn là lãnh thổ ở chính quốc của họ. Trung Quốc không đơn độc trong nỗ lực cải tạo, và các cuộc đàm phán nhằm ký kết một bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông đang được tiến hành, bất chấp những trì hoãn và trở ngại”. Ông cũng kết luận rằng “bất kỳ sự cám dỗ nào Trung Quốc có thể nuôi dưỡng về việc tạo ra một vùng đặc quyền trên Biển Đông hoặc một phạm vi ảnh hưởng đối với Đông Nam Á sẽ gặp phải sự kháng cự quyết liệt” của Mỹ và các nước khác. Ông bác bỏ lo lắng về tác động của các căng thẳng trên Biển Đông đối với ASEAN. Việc thiếu một cách đáng ngạc nhiên sự nổi bật của các tranh chấp Biển Đông trong việc cân nhắc tương lai của ASEAN có lẽ phản ánh một đánh giá hiểu biết về thực tế: chỉ Mỹ mới có thể (và cuối cùng sẽ) bảo vệ các mục tiêu cốt lõi của các nước Đông Nam Á, không phải là những tuyên bố cụ thể, mà là quyền tiếp cận các nguồn lợi chung toàn cầu của Biển Đông và qua Biển Đông.

Tuy nhiên, các nhà phân tích khác đã bày tỏ sự lo lắng đáng kể về tương lai của ASEAN trong bối cảnh các căng thẳng trên Biển Đông. Một nhà phân tích ở Đông Nam Á tuyên bố rằng sự thất bại liên quan đến Biển Đông của tổ chức này đã gây tổn hại cho “sự tín nhiệm của ASEAN như một trọng tài hòa bình trong khu vực… bởi tổ chức khu vực này vẫn chưa đưa ra một phản ứng tối ưu”. Những người khác than vãn về sự bất lực của nó trong việc “đứng lên chống lại Trung Quốc”. Một chuyên gia người Mỹ về Đông Nam Á lập luận rằng “vấn đề là phương tiện truyền thống của Đông Nam Á dành cho các hoạt động tập thể, Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á, đã chứng tỏ là không thích hợp để tìm kiếm một giải pháp cho các tranh chấp trên Biển Đông” và do đó “đã đến lúc Washington tìm các hướng tiếp cận mới”.

Chỉ trích đối với ASEAN liên quan đến việc xử lý vấn đề Biển Đông của nó đến vào giữa một sự luận bàn có tính phân tích lớn hơn và mối bận tâm chính sách về tương lai của tổ chức này. Các nhà bình luận cũng trích dẫn cách xử lý gần đây của ASEAN về dòng người di cư Rohingya và sự tiến bộ hạn chế của nó hướng đến một cộng đồng kinh tế ASEAN vào cuối năm 2015 bất chấp những kế hoạch để công bố điều đó. Vậy thì cách giải quyết tranh chấp trên Biển Đông của ASEAN phải được xem xét như thế nào trong bối cảnh những thách thức khác của nó? Liệu kế hoạch ASEAN trước thềm tuyên bố với tư cách là một cộng đồng có bị đẩy vào tình trạng nguy hiểm bởi các căng thẳng trên Biển Đông và phản ứng của nó trước những thách thức này hay không?

Đánh giá về vai trò trung tâm của Biển Đông đối với ASEAN

Vẫn chưa rõ ràng ngay tức khắc về lý do tại sao ASEAN cần có một lập trường thống nhất hoặc gắn kết về các tranh chấp ở Biển Đông hoặc tại sao các tranh chấp cần đóng vai trò trung tâm đối với ASEAN với tư cách là một tổ chức. Trước hết, trong số 10 nước thành viên, chỉ bốn nước (Brunei, Malaysia, Philippines và Việt Nam) có tuyên bố chủ quyền với các thực thể tại Biển Đông. Bốn nước này lần lượt, theo một mức độ cao hay thấp, có những tuyên bố chủ quyền chồng lấn với nhau cũng như với Trung Quốc – và Đài Loan – mà vẫn chưa được giải quyết. Lập trường chính thức của Indonesia là nước này không phải một bên tranh chấp lãnh thổ trên Biển Đông, nhưng các chuyên gia nghi ngờ lập trường đó. Chuyên gia về Biển Đông Bill Hayton lưu ý rằng lập trường chính thức của Chính phủ Indonesia là nước này không chia sẻ biên giới trên biển với Trung Quốc, nhưng Trung Quốc dường như cho là có. Ở mức tối thiểu, năm thành viên ASEAN bao gồm Campuchia, nước Lào trong lục địa, Myanmar, Thái Lan và Singapore (6 nước nếu chấp nhận cả lập trường của Indonesia) không có tuyên bố chủ quyền với các thực thể ở Biển Đông và do đó không có tranh chấp với các nước láng giềng Đông Nam Á hay với Trung Quốc và Đài Loan về điểm này. Việc không có các tuyên bố chủ quyền cụ thể và tranh chấp tại Biển Đông không ngăn tất cả các nước Đông Nam Á có lợi ích trong việc tự do đi lại và các hàng hóa công khác ở Biển Đông, nhưng, như đã lưu ý trước đó, đây không phải điều mà ASEAN hay cá nhân các nước thành viên có thể đảm bảo.

Thứ hai, cũng giống như bản thân các tranh chấp không bao hàm tất cả các nước thành viên ASEAN, “nhân khẩu học” kết hợp của các bên tranh chấp cũng không đưa ra lý lẽ ủng hộ cho các tranh chấp trở thành trọng tâm của ASEAN. Các bên tranh chấp chiếm khoảng 36% dân số ASEAN, 30% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của nó, chỉ hơn 20% lãnh thổ ASEAN và khoảng 30% tổng chi tiêu quân sự của ASEAN. Đánh giá theo cách phải thừa nhận là hạn hẹp này, “sức nặng” của vấn đề Biển Đông trong ASEAN không đặc biệt nặng nề.

Lý do thứ ba giải thích tại sao các tranh chấp Biển Đông có lẽ có sự nổi bật và vai trò trung tâm hạn chế đối với ASEAN là, chúng chỉ liên quan đến tổ chức này gần đây khi số thành viên mở rộng và căng thẳng gia tăng. Chỉ hai trong số các thành viên sáng lập năm 1967 của ASEAN (Malaysia và Philippines) có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, và căng thẳng giữa Philippines và Trung Quốc đã có từ căng thẳng giữa những năm 1990 về bãi Vành Khăn (Mischief Reef) (hiện do Trung Quốc kiểm soát) – trước khi hình thành một ASEAN gồm 10 thành viên như hiện tại. Các cuộc đụng độ bạo lực của Việt Nam với Trung Quốc trên Biển Đông đã có từ gần bốn thập kỷ trước, rất lâu trước khi nước này gia nhập ASEAN vào năm 1995. Tranh chấp thầm lặng của Brunei được bao gồm trong ASEAN kể từ khi nước này trở thành một thành viên năm 1985. Do đó, ASEAN, với tư cách là một tổ chức, đã bị dính líu đầy đủ và về kỹ thuật trong toàn bộ phạm vi của tranh chấp Biển Đông mới chỉ gần đây.

Luận cứ thứ 4 phản đối “vai trò trung tâm” của Biển Đông đối với ASEAN là không nước nào trong số 4 bên tranh chấp của khu vực Đông Nam Á, những nước có các tuyên bố chủ quyền chồng lấn đối với các thực thể và vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) liên quan, đã công nhận tuyên bố chủ quyền của nhau; cũng không có bất kỳ thỏa thuận nào về tuyên bố chủ quyền hoặc cách tiếp cận với việc phi xung đột về các yêu sách chủ quyền giữa các bên tranh chấp và các bên không tranh chấp của ASEAN. Hiện đã có một số tiến bộ trong việc giải quyết song phương các tuyên bố chủ quyền giữa Malaysia và Indonesia, Malaysia và Brunei, và Indonesia và Philippines. Rõ ràng là, điều này vừa phản ánh vừa làm suy yếu hơn nữa sự đoàn kết ASEAN và vai trò trung tâm của vấn đề Biển Đông.

ASEAN không đơn độc trong việc né tránh đưa ra các quyết định về chủ quyền hoặc tuyên bố một cách tiếp cận với việc giải quyết các yêu sách mâu thuẫn với nhau. Không quốc gia nào ngoại trừ Trung Quốc (và Đài Loan) có một lập trường về quyền sở hữu tất cả các thực thể ở Biển Đông và EEZ đi kèm, và tất cả các nước quan tâm đều đang thử nghiệm một loạt cách tiếp cận khác nhau đối với việc đưa ra, bảo vệ và giải quyết các yêu sách chủ quyền và lợi ích. Chuẩn Đô đốc Hải quân Michael McDevitt gần đây đã đề xuất một phương án cho các bên tranh chấp ASEAN hòa giải với nhau và đưa ra một mặt trận chung cho Trung Quốc. Tuy nhiên, ông kết luận: “Xét những thỏa hiệp rất khó khăn mà Hà Nội và Manila [là hai bên tranh chấp lớn nhất trong ASEAN] sẽ phải thực hiện để hi sinh một phần tuyên bố chủ quyền của mình, cộng với sự không chắc chắn xung quanh phản ứng của Bắc Kinh, đề xuất khiêm tốn này có thể sẽ không bao giờ diễn ra. Tuy nhiên, nó thực sự nêu bật vấn đề vô cùng khó khăn là loại bỏ Trường Sa như một điểm nóng tiềm năng ở Đông Á”.

Thứ năm, giữa bốn bên tranh chấp ở Biển Đông, có một mức độ tranh chấp phức tạp thay vì ngang nhau với Trung Quốc. Trong số bốn nước có tuyên bố chủ quyền chồng lấn với nhau và với Trung Quốc, hai nước là Philippines và Việt Nam đã tham gia các tranh chấp với Trung Quốc một cách công khai và trực tiếp nhất; và Philippines với Đài Loan, bất chấp những nỗ lực ngoại giao vẫn đang được thực hiện để giải quyết tranh chấp song phương này. Tuy nhiên vẫn còn đó sự mỉa mai trong thực tế rằng Việt Nam, một trong những thành viên mới nhất của ASEAN, đã có những căng thẳng và đụng độ gay gắt nhất với Trung Quốc về Biển Đông, những tuyên bố chủ quyền rộng nhất so với Trung Quốc và các nước ASEAN khác, và tuy thế đã xoay xở ít nhất trong những năm gần đây để giữ quan hệ với Bắc Kinh theo một lộ trình có thể quản lý được (không giống như các tranh chấp Trung-Việt trong những năm 1970 và các cuộc đụng độ năm 1988). Nước tuyên bố chủ quyền lớn khác trong ASEAN, Cộng hòa Philippines, đã có những căng thẳng nghiêm trọng với Trung Quốc trong hai thập kỷ và gặp nhiều khó khăn hơn trong việc xử lý quan hệ song phương với Trung Quốc (và Đài Loan) so với Việt Nam, Malaysia và Brunei hay thậm chí cả Nhật Bản và Đài Loan – tất cả những nước đang theo đuổi một loạt cơ chế xây dựng lòng tin và xử lý khủng hoảng với Bắc Kinh bất chấp những căng thẳng nghiêm trọng đang diễn ra về tuyên bố chủ quyền trên biển Hoa Đông cũng như Biển Đông.

Nhiều người trích dẫn thất bại đáng hổ thẹn cho đến nay của ASEAN trong việc ban hành một thông cáo chung sau hội nghị thượng đỉnh vào năm 2012 như “bằng chứng” cho thấy sự thiếu đoàn kết ASEAN về các tranh chấp Biển Đông. Đánh giá này là không thể bàn cãi; những câu hỏi nó không thể trả lời là tại sao các tranh chấp Biển Đông cần có vai trò trung tâm đối với ASEAN và tại sao ASEAN cần thống nhất về chúng.

Đánh giá sự gắn kết của ASEAN về tranh chấp Biển Đông

Từ những lời giải thích về lý do tại sao các tranh chấp Biển Đông không phải trọng tâm đối với ASEAN và tại sao vẫn chưa có một lập trường thống nhất về những tranh chấp đó, những nhân tố đối trọng nào ủng hộ một ASEAN gắn kết về lợi ích và trách nhiệm? Yếu tố về sự gắn kết/thống nhất nào thể hiện lập trường của ASEAN về Biển Đông? Liệu có bằng chứng nào cho thấy sự gắn kết của ASEAN đang gia tăng trong bối cảnh này hay không?

Trước hết, những căng thẳng sâu sắc trước đây trên Biển Đông giữa Việt Nam và Trung Quốc, và giữa Philippines và Trung Quốc đã xảy ra khi ASEAN không tính đến tất cả các bên Đông Nam Á trong tranh chấp đó. Với việc cả 10 nước thành viên thông qua bản Hiến chương ASEAN vào năm 2008, hiện nay đang có một nghĩa vụ hợp pháp thay vì không chính thức đối với kế hoạch ASEAN. Trong khi Hiến chương ASEAN không nói gì cụ thể về Biển Đông, việc nó có hiệu lực pháp lý đã liên can và ràng buộc ASEAN ít nhất một cách chính thức, trong đó phần nào giải thích nguyên nhân tại sao các chuyên gia phân tích và những người khác ít nhất trông chờ ASEAN có một lập trường chung.

Thứ hai, ASEAN về tổng thể bị dính líu đến các tranh chấp Biển Đông do tất cả các nước thành viên đã ký Tuyên bố ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) và là các bên tham gia đàm phán Bộ quy tắc ứng xử (COC). Các nước ASEAN đã thống nhất trong yêu cầu Trung Quốc thực lòng đàm phán và thực hiện COC ngay cả khi họ bất đồng về các yếu tố khác của cách tiếp cận tương ứng của mình với các tranh chấp này. Sự nhất trí này giữa các bên tranh chấp và không tranh chấp ở Đông Nam Á là nền tảng cho “cách tiếp cận của ASEAN” với Biển Đông bất chấp những khó khăn trong việc thực hiện mục tiêu – điều mà xuất phát từ sự phản kháng của Trung Quốc hơn là sự mất đoàn kết của ASEAN.

Thứ ba, những tuyên bố gần đây cho thấy “sự gắn kết” tăng nhẹ của ASEAN về các tranh chấp Biển Đông ít nhất là về các mối quan ngại trước hành vi của Trung Quốc. Bất chấp sự thất bại của bản thông cáo chung năm 2012, Tuyên bố của Chủ tịch ASEAN lần thứ 26 theo sau Hội nghị thượng đỉnh tại Malaysia vào tháng 4/2015 đã lưu ý đến “những lo ngại thực sự mà một số lãnh đạo thể hiện về việc cải tạo đất đang được thực hiện ở Biển Đông, điều đã làm xói mòn lòng tin và sự tín nhiệm, và có thể làm suy yếu nền hòa bình, an ninh và ổn định ở Biển Đông”. Một sự xem xét kỹ lưỡng tuyên bố này sẽ chỉ ra rằng chỉ một số, không phải tất cả, các nhà lãnh đạo bày tỏ sự quan ngại thực sự, và Trung Quốc cũng không được nêu đích danh. Tuy vậy, tuyên bố này đi xa hơn so với những tuyên bố gần đây nhất và khi kết hợp với các dấu hiệu khác (được thảo luận dưới đây) đã cho thấy rằng lập trường của ASEAN, nếu không nhất trí, đang trở nên ngày càng gắn kết và rõ ràng hơn.

Thứ tư, một thước đo khó khăn hơn về sự gắn kết của ASEAN là thái độ đối với Trung Quốc trong bối cảnh các căng thẳng trên Biển Đông. Trừ Malaysia (Brunei không được thăm dò), các nước tranh chấp không nhìn nhận Trung Quốc một cách tốt đẹp. Chỉ 16% người Việt Nam và 38% người Philippines nhìn nhận tốt đẹp về Trung Quốc trong một cuộc thăm dò năm 2014; tỷ lệ này có khả năng còn thấp hơn nếu được thực hiện vào hiện tại sau một chương trình cải tạo và xây dựng ồ ạt của Trung Quốc. Trong khi cuộc thăm dò này không lý giải cho thái độ đối với Trung Quốc đặc biệt liên quan đến Biển Đông, rất có thể trong một cuộc thăm dò như thế, tỷ lệ yêu thích của Malaysia (và Indonesia) đối với Trung Quốc sẽ giảm. Phản ứng gần đây của Malaysia đối với các hoạt động của Trung Quốc trên Biển Đông, tuyên bố gần đây của Indonesia về các kế hoạch xây dựng một cơ sở quân sự ở Biển Đông, và trước đó là bài viết chưa từng có của Tổng tư lệnh quân đội của nước này trên tờ The Wall Street Journal chỉ trích Bắc Kinh, tất cả đã chứng tỏ sự lo lắng ngày càng tăng. Những bước đi này không được phối hợp trong các lập trường của ASEAN, nhưng chúng đã phản ánh một xu hướng mà đem lại cơ sở cho sự thống nhất về quan điểm của ASEAN, nếu không phải là hành động.

Những thái độ như vậy phải được cân bằng bởi mối quan tâm được các bên tranh chấp cũng như phi tranh chấp của ASEAN bày tỏ đối với việc tiếp tục hợp tác với Trung Quốc trong các lĩnh vực khác. Tất cả các thành viên ASEAN, các bên tranh chấp cũng như phi tranh chấp ở Biển Đông, là những thành viên sáng lập của Ngân hàng đầu tư và cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) do Trung Quốc khởi xướng. Những tác động đối với Mỹ là lẫn lộn. Một mặt, có một mối quan tâm có thể hiểu được và đang ngày càng gia tăng của bên tranh chấp trên Biển Đông trong hợp tác quân sự với Mỹ. Mặt khác, cả ASEAN và mỗi bên tranh chấp đều chưa nhất trí với tất cả các cách tiếp cận của Mỹ về các vấn đề Biển Đông, chẳng hạn như, vì những lý do khác nhau, một số cá nhân nước thành viên ASEAN đã từ chối các đề xuất đóng băng của Mỹ trong năm 2014; và tuyên bố của ASEAN vào thời điểm đó chỉ đơn giản là “lưu ý” các đề xuất của Mỹ. Gần đây hơn, các đề xuất của Mỹ dành cho tất cả các nước liên quan đến các hoạt động cải tạo và xây dựng là ngừng lại và chấm dứt đã được đáp ứng bởi một loạt phản ứng không ràng buộc.

Thứ năm, có bằng chứng về mối quan tâm ngày càng tăng giữa các thành viên ASEAN đến hợp tác toàn khu vực. Các nước bên ngoài đã kêu gọi sự hợp tác như vậy. Chỉ huy Hạm đội 7, Phó Đô đốc Robert Thomas, được trích lời khi gợi ý về các cuộc tuần tra kết hợp trên biển, mặc dù ông thừa nhận những hạn chế khi nói: “Có lẽ nói thì dễ hơn làm, từ cả khía cạnh chính sách và tổ chức, một sáng kiến như vậy có thể giúp kết tinh các mục tiêu hoạt động trong những sự kiện huấn luyện mà hải quân các nước ASEAN muốn theo đuổi”. Ông tiếp tục nói: “Nếu các thành viên ASEAN muốn đi đầu trong việc tổ chức điều gì đó theo các sự kiện này, hãy tin tôi, Hạm đội 7 của Mỹ sẽ sẵn sàng hỗ trợ”. Bên trong ASEAN, đã có những gợi ý về việc hợp tác, chẳng hạn như một Thỏa thuận các lực lượng thăm viếng (VFA) tiềm năng giữa Philippines, Brunei, Indonesia và Malaysia. Tuy nhiên, việc ASEAN sẽ có một lập trường thống nhất về hợp tác quân sự trên Biển Đông là điều rất không thực tế, và nếu thực là như thế, khả năng gây ảnh hưởng đến các kết quả lâu dài của nó sẽ là tối thiểu. Có khả năng ASEAN và các nước thành viên của mình sẽ vẫn là những người nhận được an ninh hơn là cung cấp an ninh.

Kết luận

Nếu cho rằng ASEAN cần phải trở thành một cộng đồng kinh tế và chính trị-an ninh thực sự như Desker gợi ý, thì ASEAN cần có một cách tiếp cận thống nhất và mạnh mẽ hơn nhiều đối với Biển Đông. Những trở ngại đối với một tầm nhìn như vậy về cộng đồng ASEAN sẽ được xác nhận là đang mở rộng vượt ra ngoài sự bất lực hay không sẵn sàng tạo ra một lập trường chung về các tranh chấp Biển Đông. Ngược lại, người ta có thể tìm kiếm một “ASEAN tinh gọn”, như Muthiah Alagappa. Ông nhấn mạnh những năng lực cốt lõi, chẳng hạn như “tăng cường tiếng nói ngoại giao của các nước ASEAN, hợp pháp hóa bản đồ chính trị Đông Nam Á, tạo điều kiện cho hợp tác song phương và đa phương giữa các nước thành viên trong những lĩnh vực nhất định, củng cố an ninh của các nước thành viên, và xây dựng trật tự trong khu vực”. Trong tầm nhìn này, sự bất đồng về Biển Đông sẽ không đặc biệt bất ngờ hay đáng lo đối với vai trò của ASEAN, ngay cả khi những năng lực này sẽ đòi hỏi ASEAN làm nhiều hơn nữa về vấn đề Biển Đông.

Có một nghịch lý: nếu người ta có những tham vọng lớn (một cộng đồng) đối với ASEAN; thì sự thống nhất về vấn đề Biển Đông là một mục tiêu cuối cùng hợp lý, nhưng ít là vấn đề nhất của ASEAN; nếu người ta có những mục tiêu tối thiểu đối với ASEAN (một tiếng nói và sự hợp tác chung) thì sự thống nhất về vấn đề biển không quan trọng lắm nhưng sẽ làm hạ uy tín một cách rõ ràng hơn.

Nếu người ta ưu tiên dự án theo đường lối dân tộc và một cam kết giữa chừng của ASEAN đối với chủ nghĩa khu vực, các quy chuẩn và chủ nghĩa thực dụng như Chong, ASEAN đã có cách tiếp cận của mình đối với “sự lựa chọn đúng theo kiểu Goldilocks” ở Biển Đông. Vấn đề khó hòa giải thực sự của các căng thẳng Biển Đông đối với ASEAN là nếu người ta đánh giá những vấn đề thực sự của ASEAN là từ bên trong chứ không phải bên ngoài, như Acharya. Các căng thẳng Biển Đông dường như làm phức tạp thêm bản đánh giá này cũng như môi trường bên ngoài của ASEAN. Cuộc tìm kiếm không ngừng của Đông Nam Á đối với việc quốc tế hóa dưới hình thức một sự phân bố quyền lực cân bằng đang ngày càng căng thẳng khi các cường quốc bên ngoài, với sự hỗ trợ của một số nước ASEAN cụ thể, tạo ra một sự mất cân bằng trong khu vực. Điều này bao gồm các đề xuất đối với các liên minh bên trong ASEAN. Kết quả cuối cùng là một tình trạng “phơi bày chiến lược” còn phức tạp hơn đối với ASEAN nói chung. Không quan trọng rằng các tranh chấp bị hạn chế trong lãnh thổ ở chính quốc hay lãnh thổ ngoài khơi; các nước tranh chấp sẽ tìm kiếm những trang bị quân sự và cam kết an ninh mà không làm nên sự khác biệt nào. Tương tự, các cuộc gây hấn nhỏ liên quan đến việc cải tạo đất, sự vận động hợp pháp trong nước đối với lãnh thổ bị tranh chấp, và việc xây dựng cơ sở quân sự và các cơ sở khác đều không ngăn cản việc tìm kiếm những đối tác cân bằng bên ngoài; mặc dù chúng không thể che đậy những tuyên bố chủ quyền lớn không thể biện minh của Trung Quốc tại Biển Đông.

Thay vì đóng vai trò như một nền tảng để quản lý hợp tác song phương và đa phương giữa các nước thành viên, ASEAN có thể trở thành một vũ đài nơi hợp tác song phương và đa phương được tranh đua. Về sự gắn kết nội bộ và các thách thức năng lực phát sinh từ việc mở rộng số lượng thành viên và chương trình nghị sự, những điều này trở nên mờ nhạt khi so sánh, vì các nước thành viên ASEAN và các đối tác bên ngoài của họ đã đưa ra nhiều quyết định về ngoại giao, kinh tế và an ninh mà sẽ làm suy yếu hơn nữa sự gắn kết. Do đó, không phải số lượng thành viên mở rộng của ASEAN đã làm suy yếu sự gắn kết này mà chính là môi trường bên ngoài trong khi nó đồng thời góp phần vào sự bất đối xứng hơn nữa trong năng lực (chẳng hạn như năng lực kinh tế và quân sự) của một số quốc gia cụ thể. Tác động cuối cùng là làm xáo trộn hơn nữa sự gắn kết nội bộ và năng lực vốn đã sơ sài của chính ASEAN.

Vượt qua thế tiến thoái lưỡng nan dưới “con mắt của người chứng kiến” trong việc đánh giá căng thẳng Biển Đông đối với ASEAN là những khó khăn khác mà ASEAN phải đối mặt. Thay đổi về thế hệ, tình hình chính trị ngày càng cạnh tranh ở một số nước như Thái Lan và Malaysia, và tính đa dạng ngày càng tăng của các loại hình chế độ với sự gia nhập của chế độ Cộng sản và quân chủ vào ASEAN trong vòng 3 thập kỷ vừa qua đã làm suy yếu các mối quan hệ. Những thay đổi chế độ như việc chuyển tiếp sang nền dân chủ ở Indonesia đã đặt ra những câu hỏi cơ bản cho tương lai của ASEAN. Một số người lập luận rằng Indonesia, đất nước Đông Nam Á đông dân nhất và mạnh mẽ nhất về kinh tế và quân sự, đã muốn vượt ra ngoài ASEAN – mặc dù Evelyn Goh đã đưa ra một lập luận hoàn hảo rằng Indonesia có thể vượt quá vai trò trung tâm của ASEAN, nhưng không bỏ rơi ASEAN. Nếu cường quốc chi phối của một tổ chức khu vực quyết định loại bỏ vật giữ thăng bằng của nó khỏi dự án khu vực thì tác động của điều đó là gì? Và người ta chỉ có thể suy đoán những cuộc bầu cử công khai đầu tiên của Myanmar với tư cách một thành viên ASEAN sẽ có ảnh hưởng như thế nào.

Cũng chưa rõ ràng rằng Trung Quốc hay các nước thành viên ASEAN sẽ có lập trường tương tự đối với Biển Đông trong nhiều năm tới giống như lập trường của họ trong mấy năm vừa qua. Trung Quốc cũng có thể đóng hoặc mở chiếc vòi những căng thẳng trên Biển Đông, như nước này đã chứng minh qua nhiều năm. Cách tiếp cận của Trung Quốc với Biển Đông không phải là sáng kiến duy nhất họ đang áp dụng mà thách thức sự gắn kết của ASEAN. Sáng kiến “Một vành đai, một con đường” cũng được coi là “chia rẽ ASEAN giữa Đông Nam Á lục địa và biển”, và Phoak Kung lập luận rằng một số nước ASEAN đã cảnh báo các đối tác trong lục địa của mình “phải thận trọng và không bị quyến rũ bởi số tiền lớn của Trung Quốc”.

Bản thân các nước thành viên ASEAN đều cảnh giác trước việc bị khóa chặt vào con đường đối đầu với Trung Quốc mà từ đó họ sẽ khó mà di chuyển. Ngay cả trong suốt khoảng 24 tháng căng thẳng dữ dội, cách tiếp cận của Trung Quốc là đa tầng. Như Richard Heydarian đã lưu ý vào đầu năm 2015: “ASEAN đã được khuyến khích một cách chính đáng bởi ngôn ngữ hòa giải hơn bắt nguồn từ Trung Quốc. Các nước Đông Nam Á đặc biệt được khuyến khích bởi quyết định của Tập Cận Bình khôi phục các cuộc thảo luận về các biện pháp xây dựng lòng tin (CBM) với các nước láng giềng như Nhật Bản, Việt Nam cũng như Mỹ. Triển vọng về một đường dây nóng Trung Quốc-ASEAN và đối thoại của các bộ trưởng quốc phòng đã thu hút được sự tán dương và sự lạc quan trên toàn khu vực. Với việc thay đổi ban lãnh đạo có khả năng sắp xảy ra tại Việt Nam và Malaysia, và các cuộc bầu cử sắp tới ở Philippines, có thể sẽ có sự điều chỉnh trong cách tiếp cận với vấn đề Biển Đông. Cuối cùng, lập trường của ASEAN đối với các căng thẳng Biển Đông có thể ít quan trọng hơn so với thách thức căn bản mà tất cả các nước thành viên, với tư cách là người nhận được an ninh thay vì cung cấp, phải giải quyết: các ý đồ của Trung Quốc, các cam kết của Mỹ và chính sự đi lại giữa họ. Các căng thẳng Biển Đông sẽ không sớm mất đi, nhưng ASEAN, công cụ mới nhất, và có lẽ là yếu nhất, để đối phó với chúng không phải vấn đề và cũng không phải giải pháp.

Satu Limaye, Trung tâm Đông – Tây (Mỹ). Bài viết nằm trong loạt bài về mối quan hệ giữa ASEAN và vấn đề Biển Đông trên trang The Asan Institute for Policy Studies.
(Nguồn: nghiencuubiendong.vn) 
Bình luận & Góp ý

Không có nhận xét nào:

Đăng nhận xét

Designed byTin không lề |